建设项目用地预审，是指自然资源主管部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查。近些年，关于建设项目用地预审的政策规定也有了不少新的改动和调整，要把握和做好用地预审，需要系统全面地学习相关政策调整内容，以下详细地梳理有关内容： 
一、预审审批依据
1. 《中华人民共和国土地管理法》第五十二条:建设项目可行性研究论证时，自然资源主管部门可以根据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地标准，对建设用地有关事项进行审查，并提出意见。
2. 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十四条:建设项目确需占用国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围外的农用地，涉及占用永久基本农田的，由国务院批准；不涉及占用永久基本农田的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。具体按照下列规定办理：建设项目批准、核准前或者备案前后，由自然资源主管部门对建设项目用地事项进行审查，提出建设项目用地预审意见。
3.《中共中央 国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》第二条第五款 一般建设项目不得占用永久基本农田，重大建设项目选址确实难以避让永久基本农田的，在可行性研究阶段，必须对占用的必要性、合理性和补划方案的可行性进行严格论证，通过国土资源部用地预审；农用地转用和土地征收依法依规报国务院批准。
4. 《建设项目用地预审管理办法》（国土资源部令第68号）。
5. 《自然资源部 生态环境部 国家林业和草原局关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》（自然资发〔2022〕142号）第二条 规范占用生态保护红线用地用海用岛审批。上述允许的有限人为活动之外，确需占用生态保护红线的国家重大项目，按照以下规定办理用地用海用岛审批。第（二）款办理要求。上述项目（不含新增填海造地和新增用岛）按规定由自然资源部进行用地用海预审后，报国务院批准。
6. 其他现行其他法律法规政策文件。
二、缩小用地预审范围
1. 国土资源部《关于改进和优化建设项目用地预审和用地审查的通知》（国土资规〔2016〕16号 ）规定：不涉及新增建设用地，在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内使用已批准建设用地进行建设的项目，可不进行建设项目用地预审。
2.《自然资源部关于以“多规合一”为基础推进规划用地 “多审合一、多证合一”改革的通知》（自然资规〔2019〕2号）规定：使用已经依法批准的建设用地进行建设的项目，不再办理用地预审。
3. 自然资源部于2022年8月2日印发的《关于积极做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2022〕129号）规定：
以下情形不需申请办理用地预审，直接申请办理农用地转用和土地征收：
（1）经依法批准的国土空间规划（含土地利用总体规划）确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内的建设项目；
（2）“探采合一”和“探转采”油气类及钻井配套设施建设用地；
（3）具备直接出让采矿权条件、能够明确具体用地范围的采矿用地；
（4）露天煤矿接续用地；
（5）水利水电项目涉及的淹没区用地。
4. 自然资源部于2023年6月13日印发的《关于进一步做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2023〕89号）沿袭了129号文关于缩小用地预审范围的几种情形的规定，没有变化。
三、占用耕地、永农和生态保护红线的预审规定
1. 自然资源部等7部门于2022年8月2日印发的《关于加强用地审批前期工作积极推进基础设施项目建设的通知》（自然资发〔2022〕130号）规定：
可行性研究阶段，用地涉及耕地、永久基本农田、生态保护红线的建设项目，需开展节约集约用地论证分析，从占用耕地和永久基本农田的必要性、用地规模和功能分区的合理性、不可避让生态保护红线的充分性、节地水平的先进性等对方案进行分析比选，形成节约集约用地论证分析专章作为用地预审申报材料提交审查，审查后的内容纳入可行性研究报告或项目申请报告相关章节。
办理用地预审时，涉及占用耕地的，原则上项目所在区域补充耕地储备库指标应当充足，储备指标不足的地方自然资源主管部门应明确补充耕地落实方式，符合条件的可申请跨省域补充耕地国家统筹，并承诺在农用地转用报批时能够落实占补平衡要求，建设单位应承诺将补充耕地费用纳入工程概算；涉及占用永久基本农田的，需落实永久基本农田补划，明确永久基本农田补划地块。 
2. 《自然资源部关于深化规划用地“多审合一、多证合一”》（自然资发〔2023〕69号）规定：实施规划选址综合论证。位于城镇开发边界外并涉及耕地、永久基本农田、生态保护红线的交通、能源、水利等建设项目，地方自然资源部门应整合现行的规划选址论证、耕地踏勘论证、永久基本农田占用补划论证、生态保护红线不可避让论证、节地评价等事项为规划选址综合论证，防止重复论证和审查，论证报告作为建设项目用地预审与选址意见书的申报材料。
3. 自然资源部用途管制司于2023年12月29日印发的《关于节约集约用地论证分析专章正式纳入用地预审申请材料的通知》规定：自2024年1月1日起，各级自然资源主管部门用地预审申报材料须按要求包含节约集约用地论证分析专章。
四、简化用地预审审查
1. 《关于改进和优化建设项目用地预审和用地审查的通知》（国土资规〔2016〕16号 ）提出：
简化对符合土地利用总体规划和土地使用标准的审查。已通过用地预审的建设项目，在用地报批阶段原则上不再重复审查是否符合土地利用总体规划、是否符合土地使用标准等情况，但项目用地位置、规模、功能分区发生变化的，应依据土地利用总体规划和土地使用标准进行复核。在用地预审通过后、可行性研究报告批准或核准前，建设项目选址发生局部调整，不符合土地利用总体规划或者用地总规模超过土地使用标准的，应重新申请用地预审。
改进地质灾害危险性评估的审查。用地预审阶段，不再对单独选址的审批类建设项目是否开展地质灾害危险性评估进行审查。
改进压覆重要矿产资源的审查。用地预审阶段，不再对单独选址的审批类建设项目是否压覆重要矿产资源进行审查。 
2. 《关于积极做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2022〕129号）对简化用地预审审查作了以下规定：
 
预审阶段，涉及规划土地用途调整的，重点审查是否符合允许调整的情形，但在申请办理农用地转用和土地征收时，须提交规划土地用途调整方案；涉及占用生态保护红线的，重点审查是否符合允许有限人为活动之外的国家重大项目范围。
 
 
 
3. 《关于加强用地审批前期工作积极推进基础设施项目建设的通知》（自然资发〔2022〕130号）规定：
涉及规划土地用途调整的，审查是否符合法律规定允许调整情形，不再提交调整方案；涉及占用生态保护红线的，审查是否符合允许占用情形，不再提交省级人民政府论证意见。 
4. 《关于进一步做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2023〕89号）规定作了进一步调整：
涉及规划土地用途调整的，重点审查是否允许调整的情形，规划土地用途调整方案在办理农用地转用和土地征收阶段提交；涉及永久基本农田的，重点审查是否符合允许占用的情形以及避让的可能性，补划方案在办理农用地转用和土地征收阶段提交；涉及占用生态保护红线的，重点审查是否属于允许有限人为活动之外的国家重大项目范围，在办理农用地转用和土地征收阶段提交省级人民政府出具的不可避让论证意见。 
五、用地预审层级权限 
1. 《建设项目用地预审管理办法》（国土资源部令第68号）第四条：建设项目用地实行分级预审。
需人民政府或有批准权的人民政府发展和改革等部门审批的建设项目，由该人民政府的国土资源主管部门预审。
需核准和备案的建设项目，由与核准、备案机关同级的国土资源主管部门预审。
2. 用地预审审批权限分为国家、省、市、县(区)四级，分级没有法律法规条文直接明确规定而是依据建设项目审批、核准、备案层级来划分，执行“分级预审、同级审查”原则。
（1）正常审批
需人民政府或有批准权的人民政府发展和改革等部门审批的建设项目，由该人民政府的自然资源主管部门预审。需核准和备案的建设项目，由与核准、备案机关同级的自然资源主管部门预审。即项目报哪一级立项，用地预审需逐级上报至该级自然资源主管部门审批。跨行政区域的建设项目，由项目所在地的共同上一级自然资源主管部门核发用地预审与选址意见书。
（2）授权或委托审批
需国务院或国家发展改革等部门审批和核准的且不占永久基本农田的建设项目用地预审由省自然资源厅根据自然资源部授权批准。
涉及占用永久基本农田、生态保护红线的用地预审由省自然资源厅按照自然资源部委托批准。省管权限建设项目用地预审，委托地级以上市自然资源行政主管部门实施(跨地级市项目用地除外)。
2020年3月6日，自然资源部印发的《关于贯彻落实<国务院关于授权和委托用地审批权的决定>的通知》（自然资规〔2020〕1号）提出：将部的用地预审权同步下放省级自然资源主管部门。也就是说，涉及占用永久基本农田，下放列入用地审批权试点的北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆8个省级自然资源主管部门；不涉及占用永久基本农田，下放省级自然资源主管部门。其他省级行政区域涉及占用永久基本农田的仍由自然资源部预审。 
3. 《福建省自然资源厅关于进一步规范建设项目用地预审工作的通知》（闽自然资发〔2022〕74 号）规定：
（一）省级投资主管等部门批准的建设项目，下放给设区市自然资源主管部门预审。设区市自然资源主管部门不得将承担的省级下放预审权再行授权委托。
（二）跨县域的建设项目，由设区市自然资源主管部门预审；跨设区市的建设项目，由项目所在设区市分别预审。
六、合并规划选址和用地预审 
1.《土地管理法实施条例》规定：建设项目需要申请核发选址意见书的，应当合并办理建设项目用地预审与选址意见书，核发建设项目用地预审与选址意见书。
2. 2019年9月17日，自然资源部印发的《关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》（自然资规〔2019〕2号）提出：
将建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见合并，自然资源主管部门统一核发建设项目用地预审与选址意见书，不再单独核发建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见。
涉及新增建设用地，用地预审权限在自然资源部的，建设单位向地方自然资源主管部门提出用地预审与选址申请，由地方自然资源主管部门受理；经省级自然资源主管部门报自然资源部通过用地预审后，地方自然资源主管部门向建设单位核发建设项目用地预审与选址意见书。用地预审权限在省级以下自然资源主管部门的，由省级自然资源主管部门确定建设项目用地预审与选址意见书办理的层级和权限。
使用已经依法批准的建设用地进行建设的项目，不再办理用地预审；需要办理规划选址的，由地方自然资源主管部门对规划选址情况进行审查，核发建设项目用地预审与选址意见书。
建设项目用地预审与选址意见书有效期为三年，自批准之日起计算。
七、改进用地预审
1. 《关于明确用地预审工作要点规范报部初审报告格式的通知》（自然资用途管制函〔2022〕45号)：以下几种情形需要重新办理预审:
（1）批准后三年内
需审批的未取得可行性研究报告批复
需核准的未取得项目申请报告(书)核准
需备案的未办理备案手续
（2）项目农用地转用和土地征收申请总面积超选址预审总面积达到10%、范围重合度低于80%的(范围对比适用分期分段情形)
（3）重大建设项目在用地预审时不占永久基本农田、用地审批时占用的
（4）土地用途发生重大调整的
注意:用地未发生变化，仅被许可人发生变化的，不属于重新预审情形。
 2. 2024年2月22日印发的《自然资源部关于进一步改进优化能源、交通、水利等重大建设项目用地组卷报批工作的通知》（自然资发〔2024〕36号）对自然资用途管制函〔2022〕45号文需要重新办理预审的情形作了调整：
不再对建设项目农用地转用和土地征收申请总面积超出用地预审总面积达到10%以及范围重合度低于80%的重新预审，建设单位和地方自然资源主管部门在申报农用地转用和土地征收时对用地变化情况的必要性、合理性作出说明，省级以上自然资源主管部门严格审查把关。
八、允许占用永久基本农田的重大项目范围 
1. 《关于做好占用永久基本农田重大建设项目用地预审的通知》（自然资规〔2018〕3号）：现阶段允许将以下占用永久基本农田的重大建设项目纳入用地预审受理范围。
　　（一）党中央、国务院明确支持的重大建设项目（包括党中央、国务院发布文件或批准规划中明确具体名称的项目和国务院批准的项目）。
（二）军事国防类。中央军委及其有关部门批准的军事国防项目。 
（三）交通类。1. 机场项目。国家级规划（指国务院及其有关部门颁布，下同）明确的民用运输机场项目。2．铁路项目。国家级规划明确的铁路项目，《推进运输结构调整行动计划（2018～2020年）》明确的铁路专用线项目，国务院投资主管部门批准的城际铁路建设规划明确的城际铁路项目，国务院投资主管部门批准的城市轨道交通建设规划明确的城市轨道交通项目。3.公路项目。国家级规划明确的公路项目，包括《国家公路网规划（2013～2030年）》明确的国家高速公路和国道项目，国家级规划明确的国防公路项目。 
此外，为解决当前地方存在的突出问题，将省级公路网规划的部分公路项目纳入受理范围：（1）省级高速公路。（2）连接深度贫困地区直接为该地区服务的省级公路。
（四）能源类。国家级规划明确的能源项目。电网项目，包括500千伏及以上直流电网项目和500千伏、750千伏、1000千伏交流电网项目，以及国家级规划明确的其他电网项目。其他能源项目，包括国家级规划明确的且符合国家产业政策的能源开采、油气管线、水电、核电项目。
（五）水利类。国家级规划明确的水利项目。
（六）为贯彻落实党中央、国务院重大决策部署，国务院投资主管部门或国务院投资主管部门会同有关部门支持和认可的交通、能源、水利基础设施项目。
2. 《关于进一步做好用地用海要素保障的通知》(自然资发〔2023〕89号)又明确了允许占用永久基本农田的重大建设项目范围（与2018年3号文件有所调整）： 
（1）党中央、国务院明确支持的重大建设项目（包括党中央、国务院发布文件或批准规划中明确具体名称的项目和国务院批准的项目）； 
（2）中央军委及其有关部门批准的军事国防类项目； 
（3）纳入国家级规划（指国务院及其有关部门颁布）的机场、铁路、公路、水运、能源、水利项目； 
（4）省级公路网规划的省级高速公路项目； 
（5）按《关于梳理国家重大项目清单加大建设用地保障力度的通知》（发改投资〔2020〕688号）要求，列入需中央加大用地保障力度清单的项目； 
（6）原深度贫困地区、集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县省级以下基础设施、民生发展等项目。
九、允许占用生态保护红线的重大项目范围
1. 《自然资源部 生态环境部 国家林业和草原局关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》（自然资发〔2022〕142号）规定了允许占用生态保护红线的重大项目范围：
（1）党中央、国务院发布文件或批准规划中明确具体名称的项目和国务院批准的项目；
（2）中央军委及其有关部门批准的军事国防项目；
（3）国家级规划（指国务院及其有关部门正式颁布）明确的交通、水利项目；
（4）国家级规划明确的电网项目，国家级规划明确的且符合国家产业政策的能源矿产勘查开采、油气管线、水电、核电项目；
（5）为贯彻落实党中央、国务院重大决策部署，国务院投资主管部门或国务院投资主管部门会同有关部门确认的交通、能源、水利等基础设施项目；
（6）按照国家重大项目用地保障工作机制要求,国家发展改革委会同有关部门确认的需中央加大建设用地保障力度，确实难以避让的国家重大项目。
需注意的是：与允许占用永久基本农田的重大项目范围有所区别。
以上是全部内容，开始学习吧！